摘要

我国综合行政执法改革经历了从无到有、从试点执法到全面执法、从同领域集中执法到跨领域综合执法的历程。浙江省是全国开展综合行政执法试点较早的地方之一。2004年，浙江省委编办在衢州、义乌佛堂试点综合执法改革；2008年，浙江省出台全国首部行政执法体制改革的地方性法规《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》；2015年开始，浙江省在城市管理领域实行综合执法基础上，开始全面推进城乡统筹的跨部门跨领域综合行政执法，在这一阶段，浙江省共出台15件与“综合行政执法改革”相关的规范性文件，其中2015年6件、2016年7件、2017年2件。改革取得积极成效的同时，因综合行政执法体制改革总体上还处于探索阶段，改革本身的难度与复杂程度较大，是一条没有前人给出经验、摸着石头过河的改革之路，在实践中，一些问题也逐渐显现。

本文就目前综合行政执法体制改革中存在的问题，重点就法制保障机制方面有针对性地提出可行性建议。

一、当前综合行政执法改革存在的主要问题

（一）执法手段不“多”。综合行政执法部门行使的处罚权内容庞杂且大多属于“难啃的骨头”，在当前的法律体系和组织体系下，综合行政执法部门可适用的执法手段与当前违法行为多样化、行政执法复杂化的现状相比明显不足，一旦违法当事人不配合，就可能面临立案难，取证难，执行难等困境。

比如在市容执法领域，超门面经营、乱倒垃圾等违法行为都具有易发性、动态性和反复性的特点，覆盖面较广，违法成本较低，一旦当事人不配合履行综合行政执法部门作出的行政处罚决定，因综合行政执法部门不享有自行强制执行的权力，只能向法院申请强制执行，而法院非诉执行虽能保障行政处罚执行到位，但申请法院执行至少要经过六个月的诉讼救济期以及申请非诉执行过程中催告、公告等一系列程序期限，当等到法院对一起超门面经营案件强制执行时，当事人的店面很可能已经转让或停业，加上市容类案件处罚金额一般较低，反之违法当事人半年多来超门面经营所获取的利润，可能远超过该缴纳的罚款，违法当事人通过违法行为获利的空间较大，客观上纵容了违法行为的反复发生。

再比如在公安交通管理领域，根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》，交通民警在执法过程中可以采取扣留机动车驾驶证、扣留车辆、拖移机动车、收缴物品等行政强制措施，但综合行政执法人员在纠正、处罚机动车辆占用城市人行道路违章时，却无相应的法定强制措施，客观上导致在人行道违停和在道路上违停的执法力度“两重天”，出现违章行为人倾向选择在人行道违停的现象。

（二）执法协作不“亲”。我国行政组织机构系统条块分明。在改革开展前，执法系统之间相对独立，同一领域的行政许可、行政监管、行政处罚、行政强制等都由同一个部门统一行使，管理措施和执法手段紧密衔接。而综合行政执法体制改革横向“抽取”了多个行政执法系统中的行政处罚进行整合，与原职能部门保留的审批、监管等职能间的联系被“割裂”。集中行使行政处罚权虽然有效解决了多头执法的问题，但实践中，综合行政执法部门不可能“孤立”行使处罚权，需要原职能部门协助行使与行政处罚权密切相关的如行政命令、行政检查等其他行政职权。

比如在环保领域，综合行政执法部门在查处餐饮行业油烟污染等违法行为时，就需要环保部门提供油烟检测等技术鉴定支持；同时，市场监管部门要加强对餐饮经营的证照管理，协同做好排烟、排污等开业许可一体化监督，规划部门在编制城区总体规划时，要因地制宜规划好餐饮布局，住建部门对于新建和在建的楼盘要按照功能要求配套建设专用油烟管道，环保部门要加强对安装油烟净化设施的餐饮企业经常性抽查，并明确相关排放标准，多部门通力协作，才能真正实现源头管理；

再比如在城乡规划领域，综合行政执法部门对规划区内违法建筑作出处罚前，需要先由城乡主管部门认定是否可采取改正措施消除对规划实施的影响，不同的认定结论直接决定了综合行政执法部门作出不同的行政处罚结果；同时，居民住房问题直接关系社会民生，更需要规划部门积极履行行政审批、批后监管等职责，从源头上杜绝房地产商所谓“偷面积”、“赠面积”等违建行为的发生。但是，改革必然触及原职能部门权力和利益的重新调整，原职能部门“让渡”权力后，在协作配合的态度上难免有些“别扭”，综合执法体制改革的积极作用发挥受到一定制约。

（三）职能划分不“清”。主要在于行政监管的责任归属上。一种观点认为行政监管是批后监管，属于行政许可的延伸，按照“谁审批谁监管”的原则，应由职能部门做好事中事后监管，承担行政监管责任；另一种观点认为划转执法职能，与其相关的行政监管也已一并划转，应由综合行政执法部门履行监管职责；还有一种观点认为行政许可和行政处罚都与行政监管密不可分，职能部门和综合行政执法部门均享有行政监管权也均应履行行政监管责任。各方认识存在争议，导致出现“争着管”和“争着推”现象同时存在，引发职权交叉和执法空白。

（四）执法力量不“足”。一是工作面广，任务重。以台州市为例，2015年首批新划入综合行政执法部门的执法职能是过去城管执法职能的至少2倍；根据《浙江省人民政府办公厅关于公布浙江省综合行政执法事项统一目录的通知》（浙政办发[2020]8号）文件要求，下阶段综合行政执法部门还将划入更多执法领域，一力承担近1000多项执法职能。同时，综合行政执法队伍还承担着“三改一拆”、“垃圾革命”等重点工作，经常在各类卫生城市、文明城市等创建活动中担当主力军和排头兵。而执法人员受编制限制无法大幅扩招，单个执法人员在特定工作时限内能够进行的执法活动毕竟有限，必然会迫使有限执法力量向重点任务、重点事项倾斜，造成执法事项之间“顾此失彼”。以温岭市综合行政执法局为例，2019年共办理一般程序案件2620件，其中城乡规划办证类案件共1550件，占比达59%。

二是专业性强，人才荒。目前综合行政执法体制改革主要采取的是只划转执法职能、不划转原执法人员的方式，但新划转的职能与原城管人员的工作内容跨度较大，部分领域比如水利、渔政等专业性特别强，所谓“隔行如隔山”，在一段时期内必然出现执法人员工作不熟悉、业务不精通的情况，亟需建立健全长期有效的跨部门协作和培训机制，使综合行政执法队伍尽快吸收新划转领域的专业知识技术和实践经验。

三是外部压力大，保障少。综合行政执法领域的执法事项在基层发生频率高、与群众日常生产生活关系密切，面临复杂社会矛盾。在日常工作中，经常要劝说争吵，社会舆论评价低，执法人员职业认同感低、心理状况差。此外，执法工作必然触及违法当事人切身利益，容易引发抵触情绪，综合行政执法人员常遭遇妨碍执法或暴力抗法。

二、当前综合行政执法改革存在问题的原因分析

一是改革认识不“深”。综合行政执法体制改革是全面深化改革的重要内容，聚焦建立健全基层执法体系，涉及跨部门、跨领域的行政职能调整。改革“牵一发而动全身”，必然需要对现行执法理念、执法方式、执法机制以及价值追求进行全方面的革新。

但现状来看，一方面国内在综合行政执法领域的理论研究基本处于空白状态，目前各大高校设立的“城市管理”专业主要的研究方向是市政管理，对综合行政执法理论研究不多，专家学者稀缺。另一方面，各级政府及各部门对改革的思想认识不够统一，部门间改革步调不一。

目前，无论从国家到省级层面，对基层综合执法工作的垂直领导作用发挥还不够，宏观指导、协调和管理缺位，同时基层各部门（乡镇）对推动综合执法改革凝聚力不强，运用法治思维推动改革的意识和能力不足，若单依靠基层综合行政执法部门“单打独斗”推动改革，则“路漫漫其修远兮”。

二是法律体系不“畅”。2017年《城市管理执法办法》正式实施，结束了多年来城管执法领域无一部全国性执法依据的窘迫局面。但《城市管理执法办法》只是部门规章，相比其他同样作为执法的部门几乎都有一部专门法律。

比如公安部门有《治安管理处罚法》、环保部门有《环境保护法》等，综合行政执法系统的执法依据法律位阶偏低，“借法执法”的现象依然普遍，执法的权威性不足。同时，受我国多级立法体制并存和部门立法模式的影响, 行政法领域中部门立法化、部门利益法律化现象突出,各立法主体在对各自领域开展立法时“各自为政”，没有彼此呼应；而综合执法的依据取自各部门的法律法规，且只是部分条款，经常面临法律“打架”。突出表现在：在实体性规范方面，同一违法行为数个法律法规规定的处罚种类和标准不尽相同。

比如流动摊贩占道经营，从影响市容的角度，依据《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》第十七条的规定可以处50元以下罚款；从未经审批占用道路的角度，依据《城市道路管理条例》第四十二条的规定可以处2万元以下罚款；从无照经营的角度，依据《无证无照经营查处办法》第十三条的规定可以处没收违法所得并处1万元以下的罚款。同一违法行为的认定和处罚存在差异，有悖法律的公正性，影响执法的严肃性，甚至会引发权力腐败。在程序性规范方面，综合执法在划入实体性法律规定后，相应的程序性法律规定是否同步划转尚未明确。

综合行政执法系统是否应当适用原行政执法系统出台的程序性规定，如何规范适用原多个行政执法系统出台的程序性规成为一大难点。

比如作出没收违法建筑物的行政处罚，在《行政处罚法》中未规定应进行听证程序，但建设部出台的《建设行政处罚程序暂行规定》中明确要求应进行听证程序；

再比如环保部出台的《环境保护行政处罚办法》明确规定责令限期改正属于行政命令，不属于行政处罚，但在城乡规划领域，各地法院已有多数判例认为责令限期改正违法建筑恢复原状对当事人的权利义务会产生较大影响，应适用行政处罚程序。程序性规范的不确定性给基层执法人员造成了诸多困惑，甚至可能会因程序违法而引发行政败诉。

此外，不少立法部门在对某些专门领域开展立法时，未充分考虑到综合行政执法体制改革这一重大变化，往往忽略综合行政执法部门的存在。

比如2017年国务院出台《无证无照经营查处办法》，是为适应商事制度改革的一次重大行政法规调整；但工商管理领域中室外公共场所无照经营管理在实践层面早已划入综合行政执法部门，在该《办法》中却未有体现，导致新法出台后，综合行政执法部门以及一些法律学者对于综合行政执法部门是否还有职权行使室外公共场所无照经营的管理、流动摊贩是属于无证经营还是无照经营等方面产生了法律困惑。

三是配套机制不“全”。近年来，《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》、《浙江省人民政府关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》（浙政发〔2015〕4号）、《关于深化综合行政执法改革的实施意见》（浙委办发[2019]46号）等一系列文件中都明确提出要“深化行政执法体制改革”，“合理划分业务主管部门与综合行政执法部门的职责权限”，“建立健全部门间无缝衔接的监管机制”等要求。

但实践中，大量需部门间协作推进的执法事项在依靠“一事一协调”等方式开展，焦点问题未形成共识，沟通成本过大，尤其是在执法线索的发现与移交、监管责任的归属等方面“各有说法”。配套机制的缺位，必然导致部门间执法协作效率不高、职责划分不清。

三、建立综合行政执法法制保障机制的建议

一是强化立法保障，加快综合行政执法法律体系建设。基于“重大改革应当于法有据”的基本要求和综合行政执法体制改革推进的现实需要，尽快出台《综合行政执法条例》，明确综合行政执法程序规范，授权综合行政执法法定强制措施，解决综合行政执法法律适用冲突问题，为改革提供有力支撑。

同时，全面清理现有综合行政执法方面的法律法规，废止或修改一些违反现行法律规定的规范，消除和减少法律适用方面的冲突及矛盾。

比如《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》已滞后于新形势下综合行政执法实践工作。此外，应进一步发挥地方立法权的作用，2015年《立法法》修改后，包括台州市在内的全国大部分设区市可以行使地方立法权。积极行使地方立法权，制定和完善综合行政执法相关的地方性法规，对综合行政执法的范围、职责、程序等进行规范，弥补长期以来综合行政执法部门法律体系不健全问题。

二是强化执法制度保障，构建综合行政执法长效机制。一方面，落实综合行政执法改革绝不仅仅是各部门权力清单和责任清单上权责数目简单地减少或增加，最终的目的是要建立权责统一、权威高效的行政执法体制。这就要求各部门之间要加强沟通，强化合作。从省、市、县各级层面制定细化且可操作性的综合行政执法部门与业务主管部门的协作配合制度，合理划分综合行政执法部门与业务主管部门的职责权限边界，完善管理与执法相衔接机制，加强包括信息互通、业务培训、专业征询、技术鉴定、执法通报等在内的协作机制，实现资源共享和职能互补，并将协作配合制度运行情况纳入各部门目标责任制考核范围，发挥好考核指挥棒作用，避免“纸上谈兵”，推动行政执法体制高效运转。

另一方面，综合行政执法部门要主动作为，适应新时期新形势下的综合行政执法工作。要进一步推动行政执法规范化、标准化建设，落实行政执法公示、执法全过程记录、重大行政执法决定法制审核三项制度全覆盖；要进一步完善执法质量考评机制，加大案件评查力度，细化、量化执法办案考核机制，将案件办理数量、质量指标等科学纳入考核内容，建立大案要案和优秀案件表扬机制，通过将考核结果与执法人员切身利益挂钩，倒逼执法队伍依法执法、规范办案；要进一步推行“双随机、一公开”制度，通过“综合查一次”等方式开展联合执法，加强对环境保护、城乡规划等重点领域的执法监管，全面推动执法监管“一次到位”；要探索开展轻微违法行为告知承诺制等执法新方式，践行“721工作法”，降低执法成本，增强群众对基层综合行政执法的满意度。

三是强化法制队伍保障，锻造综合行政执法改革核心力量。首先，建立健全综合行政执法队伍科学化、长效化培训体系。通过出台综合执法实务操作指导细则、多部门交流等多种形式，制作一批各执法领域尤其是新划转领域的指导性、典型性案例；通过开展工作技能培训与比武、探索与省内高校合作共建综合行政执法专业、定向委培优秀业务骨干等多种举措，培养一批高素质、高技能、高水平的执法人才。

第二，基于新时期综合行政执法工作专业性强、分类细等特点，实施专业分类专项招录，尤其是要招录并组建一支业务能力强、法制经验丰富的法制队伍，成为推动综合行政执法改革的核心力量，实现综合行政执法队伍正规化、专业化、职业化；完善绩效考核管理，拓宽基层执法人员职业发展通道，激发基层一线执法人员的积极性和责任意识，保障基层执法队伍稳定性，增强基层执法队伍凝聚力和向心力。

第三，加强综合行政执法知识宣传，在村居、社区、企业等基本单元里，培养一批“看得懂法律、讲得出政策、用得通法规”的法律明白人，把推动综合行政执法改革延伸到每一个角落。

四是强化监督机制保障，打造综合行政执法改革坚实后盾。构建党政主体监督、司法部门专责监督、部门职能监督、人民群众社会监督为主要内容的全方位监督网络，形成监督合力。全面落实行政执法责任制，对于监管职责不落实、协同配合不到位、执法行为不规范的，建立责任追究制度。建立领导干部违法违规干预执法活动、插手具体案件查处责任追究制度，实行干预留痕和记录。建立行政执法重大事项报告制度，加强层级监督和刚性约束。探索开展社会满意度评价及第三方评估机制，通过分析改革实施效果、实施过程面临的问题，以便进一步修正不足，使之得以完善。

五是强化科技+信用监管保障，提升综合行政执法现代化水平。一方面实施“互联网+信用监管”，推动统一行政执法监管平台与公共信用平台形成闭环，实现执法所涉企业、自然人、社会组织、事业单位、政府机构5类主体的公共信用数据归集覆盖率达到100%；依法科学运用行政处罚结果的信用评价功能，将严格规范公正文明执法量化情况转化为信用指标，纳入政府机构公共信用评价体系；健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，按信用风险分类执法检查。

另一方面，充分发挥云计算、大数据等现代信息技术在综合行政执法中的作用，加大各部门间信息壁垒的整合力度，实现数据共享，平台互通，促使行政许可、日常监管、行政处罚等信息实时流转、实时抄告、实时监控、实时留痕，做到违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认；切实提升综合行政执法数字化、精细化、智能化水平。